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TOUT SUR LA L.O.L.F
François-Xavier CRESSENT

Le 6 juillet 2005, le groupe du RDSE recevait M. Jean ARTHUIS, Président de la Commission des finances du Sénat, pour un déjeûner-débat sur le thème : "La LOLF : quel changement pour le Sénat ?"

Etaient présents de nombreux sénateurs du groupe. Ces derniers ont pu longuement interroger M. Arthuis sur les conséquences de la nouvelle architecture budgétaire sur la procédure parlementaire.

Après avoir établi un bilan rapide de la situation économique et financière de notre pays, M. ARTHUIS a expliqué les modalités d'application de la LOLF au Sénat lors des débats budgétaires prévus à l'automne 2005.

Le document suivant permet de mieux comprendre les enjeux de la nouvelle loi de finances.

INTRODUCTION

Depuis le 1er janvier dernier, l'ensemble des dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) est pleinement applicable.

Plus précisément, si l'exercice 2005 est exécuté selon les règles définies par l'ordonnance du 2 janvier 1959, le projet de loi de finances pour 2006 relèvera de la LOLF.

Il sera donc examiné et voté selon la nouvelle Constitution financière dont l'objectif principal consiste à remplacer une culture de moyens ("un bon budget est un budget qui augmente") par une culture de résultats ("un bon budget est celui qui permet, au moindre coût, d'atteindre les objectifs préalablement définis").

Par conséquent, la LOLF prévoit la jonction au PJL de finances de l'année d'un projet annuel de performance (PAP) pour chaque programme contenant notamment :

- la présentation des actions,
- la présentation des coûts associés,
- celle des objectifs poursuivis,
- celle des résultats obtenus et attendus pour les années à venir,
- la présentation des résultats mesurés au moyen d'indicateurs précis, dont le choix est justifié.

Symétriquement, la LOLF prévoit la jonction au PJL de règlement de rapports annuels de performances faisant connaître, par programme :

- les objectifs
- les résultats attendus et obtenus,
- les indicateurs et les coûts associés

et en mettant en évidence les écarts avec les prévisions des lois de finances de l'année considérée, ainsi qu'avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement.

Il en résulte que le contrôle parlementaire est intégré dans la procédure budgétaire et devient un maillon indispensable de celle-ci.

LA NOUVELLE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE

I- LES MISSIONS DÉFINIES PAR LA LOLF SONT DE DEUX ORDRES

· Les missions interministérielles, à savoir :

- l'aide publique au développement,
- l'enseignement scolaire,
- les médias,
- la politique des territoires,
- l'enseignement supérieur et la recherche,
- les régimes sociaux et la retraite,
- la sécurité,
- la sécurité sanitaire,
- la solidarité et l'intégration.

· Les missions ministérielles, à savoir :

- l'action extérieure de l'Etat,
- l'administration générale et territoriale de l'Etat,
- l'agriculture, la pêche, la forêt et les affaires rurales,
- le Conseil économique et social,
- la culture,
- la défense,
- le développement et la régulation économiques,
- la direction de l'action du gouvernement,
- l'écologie et le développement durable,
- les engagements financiers de l'État,
- la gestion et le contrôle des finances publiques,
- la justice,
- la mémoire et les liens avec la Nation,
- l'outre-mer,
- les pouvoirs publics,
- les provisions,
- les relations avec les collectivités territoriales,
- les remboursements et dégrèvements,
- la santé,
- la sécurité civile,
- le sport, la jeunesse et la vie associative,
- la stratégie économique et le pilotage des finances publiques,
- les transports,
- le travail,
- la ville et le logement.

En réalité, une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie. Seule une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale peut créer une mission.
Les projets de lois de finances présentent les crédits en missions, détaillés en programmes, eux-mêmes composés d'actions.

Une mission regroupe donc un ensemble de programmes concourant à une politique publique préalablement déterminée.

Elle constitue l'unité de vote des crédits. Les parlementaires pourront notamment modifier la répartition des moyens entre programmes d'une même mission. Le montant global des crédits de la mission ne peut, en revanche, être accru par le Parlement.

II- LES PROGRAMMES SONT AU NOMBRE DE 121.

Selon la LOLF, un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation.

Une action est la composante d'un programme. Elle peut rassembler des crédits visant un public particulier d'usagers ou de bénéficiaires, ou un mode particulier d'intervention de l'administration.

Au sein d'un programme, la répartition des crédits entre les actions est indicative. Elle fait l'objet d'une restitution précise, en exécution budgétaire.

Si une action recouvre une finalité identifiée, elle peut être assortie d'objectifs et d'indicateurs qui lui soient spécifiques parmi ceux qui sont associés au programme.

Unité de spécialité des crédits, le programme constitue le cadre de gestion opérationnelle des politiques de l'État.

Le responsable de programme a la faculté d'utiliser librement les crédits au sein de l'enveloppe du programme fixée par le Parlement, sous réserve de ne pas dépasser le montant prévu pour les dépenses de personnel et le plafond ministériel des autorisations d'emplois.

III- LES OBJECTIFS DE LA LOLF SONT PARTICULIÈREMENT DIVERSIFIÉS

L'objectif est le but déterminé de l'action. Selon la place qu'occupent les objectifs dans le dispositif de pilotage par les performances, ils sont soit stratégiques soit opérationnels.

· Les objectifs stratégiques sont situés au sommet d'une pyramide d'objectifs opérationnels qui sont articulés avec eux.
Ils expriment de manière concrète et mesurable les priorités stratégiques des programmes. Ils sont retranscrits dans les projets annuels de performances et sont définis, pour chaque programme, par les autorités politiques (gouvernement + Parlement). Ils sont plus spécifiques que les finalités d'intérêt général qui caractérisent le programme et plus évolutifs au cours du temps.

Ces objectifs portent non pas sur ce que fait l'administration, c'est-à-dire son activité ou sa production de biens et services, mais plutôt :

- sur les effets attendus des politiques publiques,
- sur l'amélioration recherchée de la qualité des services publics,
- sur l'économie de moyens mise en œuvre dans la réalisation dans la réalisation des activités administratives.

Ces trois catégories d'objectifs peuvent être appelées :

- objectifs d'efficacité socio-économique qui énoncent le bénéfice attendu de l'action de l'État pour le citoyen en termes de modification de la réalité économique, sociale, environnementale, culturelle, sanitaire… dans laquelle il vit ;

- objectifs de qualité de service qui ont pour but d'améliorer la qualité du service rendu à l'usager, c'est-à-dire l'aptitude du service à satisfaire son bénéficiaire ;

- objectifs d'efficience de la gestion qui expriment l'optimisation attendue dans l'utilisation des moyens en rapportant les produits obtenus (ou l'activité) aux ressources consommées : pour un niveau donné de ressources, la production de l'administration peut être améliorée ou pour un niveau donné de production, les moyens employés peuvent être réduits.

En outre, en amont du processus de production des administrations, existent des objectifs intermédiaires par rapport aux résultats socio-économiques, à la qualité de service ou à l'efficience. Ces objectifs sont relatifs aux leviers d'action mis en œuvre, moyens, activités, produits. Plus exactement :

- les objectifs relatifs aux moyens peuvent porter sur un volume ou un taux de consommation ou sur la répartition de certains moyens ;

- les objectifs relatifs aux activités peuvent porter sur le volume, la répartition ou la mise en œuvre de certaines actions ou de certains processus ;

- les objectifs relatifs aux produits peuvent porter sur le volume ou la répartition de certains produits.

· Les objectifs opérationnels sont la traduction, pour chaque service, des objectifs stratégiques du programme. Les objectifs opérationnels peuvent ainsi être :

- la déclinaison territoriale ou sectorielle d'objectifs stratégiques ;

- des objectifs de production, d'activité ou de moyens (objectifs intermédiaires) qui concourent à la réalisation des objectifs stratégiques ;

- des objectifs locaux cohérents et non contradictoires avec les objectifs stratégiques mais tenant compte de la situation particulière du service.

LE CONTROLE PARLEMENTAIRE RÉSULTANT DE L'ANALYSE DES RÉSULTATS DE LA PERFORMANCE

Ce contrôle parlementaire s'appuie sur trois aspects incontournables de la LOLF, à savoir :

· le renforcement de la lisibilité des objectifs et des indicateurs de performance par :

- une plus grande précision des intitulés,

- une meilleure possibilité d'audition des indicateurs (qui mesurent en chiffres la réalisation des objectifs),

- la mise en place d'un lien direct entre les indicateurs et les objectifs poursuivis,

- une meilleure identification des leviers d'action,

- une augmentation de la création d'indicateurs ;

· la prise en compte des seuls objectifs non porteurs d'effets pervers et pouvant être évalués de manière fiable ;

· le renforcement de la cohérence de l'action publique :

- en réalisant une évaluation globale de la politique publique,
- en coordonnant suffisamment les objectifs et les indicateurs ayant une finalité commune, proche ou comparable,
- en associant les acteurs de terrain à l'élaboration des objectifs et des indicateurs.

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